THE FUNCTIONS OF LOCAL AUTHORITIES IN AGRICULTURE TO ENSURE FOOD SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION
Rubrics: MANAGEMENT OF SOCIO-ECONOMIC SYSTEMS
Authors:
1.
Ryazanskiy gosudarstvennyy universitet imeni S.A. Esenina
Type:
Article
Pages:
from 37
to 40
Status:
Published
Received:
11.12.2018
Accepted:
30.12.2018
Published:
30.12.2018
Subject area:
GRNTI 05.11 Общие проблемы народонаселения
GRNTI 06.51 Мировое хозяйство. Международные экономические отношения
GRNTI 10.01 Общие вопросы
GRNTI 11.01 Общие вопросы политических наук
GRNTI 11.25 Теория международных отношений. Внешняя политика и дипломатия
GRNTI 78.01 Общие вопросы военного дела
GRNTI 81.92 Пожарная безопасность
GRNTI 81.93 Безопасность. Аварийно-спасательные службы
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 82.33 Стратегический менеджмент. Стратегическое планирование
GRNTI 11.15 Теория политических систем. Внутренняя политика
GRNTI 06.51 Мировое хозяйство. Международные экономические отношения
GRNTI 10.01 Общие вопросы
GRNTI 11.01 Общие вопросы политических наук
GRNTI 11.25 Теория международных отношений. Внешняя политика и дипломатия
GRNTI 78.01 Общие вопросы военного дела
GRNTI 81.92 Пожарная безопасность
GRNTI 81.93 Безопасность. Аварийно-спасательные службы
GRNTI 82.01 Общие вопросы организации и управления
GRNTI 82.33 Стратегический менеджмент. Стратегическое планирование
GRNTI 11.15 Теория политических систем. Внутренняя политика
Language:
Russian
Keywords:
state reforms, local self-government, agriculture, functions of local self-government bodies, powers of local self-government bodies, food security
Abstract (English):
The article deals with the functions of local governments, which they are endowed with in the process of implementation of the national project on the program of agriculture in the framework of food security of the Russian Federation.
The article deals with the functions of local governments, which they are endowed with in the process of implementation of the national project on the program of agriculture in the framework of food security of the Russian Federation.
Keywords:
state reforms, local self-government, agriculture, functions of local self-government bodies, powers of local self-government bodies, food security
state reforms, local self-government, agriculture, functions of local self-government bodies, powers of local self-government bodies, food security
Сельское хозяйство является важным элементом в механизме продовольственной безопасности, в национальной безопасности в целом, ввиду чего является одним из приоритетных направлений внутренней политики. В России, в условиях антироссийских санкций, остро встала необходимость в рассмотрении новых путей развития сельского хозяйства. В рамках данного вопроса Правительством Российской Федерации разработаны целевые программы организационно-экономических мероприятий, способствующих росту развития сельского хозяйства и АПК в целом. С помощью данных мероприятий предполагается найти решение экономическим и социальным проблемам аграрных товаропроизводителей. Между тем, преодоление существующих проблем и дальнейший скачек в области сельского хозяйства в рамках федеративной природы России невозможен без участия органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления. При этом работа органов местного самоуправления должна реализоваться строго на основе правовых норм, что обусловливает зависимость эффективности их функционирования от совершенства соответствующей правовой базы. Недостаточность либо внутренняя несогласованность, прочие существующие противоречия правовой основы управления отрицательно влияют на административный механизм, снижая его авторитетность и результативность. Применительно к аграрному хозяйству одним из существующих сложных вопросов управления является вопрос разграничения полномочий и функций между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. Этот проблема имеет важное практическое значение, так как их четкое распределение позволяет избежать дублирования, параллелизма в работе органов государственной власти и местного самоуправления, возложения на них не свойственных им полномочий и функций. Регулирование отношений в сфере сельского хозяйства не отнесено Конституцией РФ ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, а, следовательно, в соответствии со статьей 73 Конституции РФ вне пределов ведения и возможностей Российской Федерации по дисциплинам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Законодательное закрепление социально-экономической политики в области формирования сельского хозяйства получила свое отображение в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» [1] в виде сформулированных целей, основ, течений государственной сельскохозяйственной политики, а кроме того мер по ее осуществлению. В нем подчеркивается, что сельскохозяйственная стратегия считается составной частью государственной социально-экономической политики. Функционирующие федеральные проекты социально-экономического формирования села утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации [5], между тем, встречаются и указы Президента России в данной области [4]. В свою очередь, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] среди проблем местного значения муниципального района называет формирование условий для развития аграрного производства в поселениях, увеличение рынка сельскохозяйственной продукции, материала и продовольствия (п. 25 ст. 15). А среди вопросов местного значения поселения наименованы развитие аграрного производства, создание условий для формирования небольшого предпринимательства (п. 28 ст. 14). Необходимо выразить согласие с суждением М. Ю. Дитятковского о том, что формулировки вопросов местного значения весьма неопределенны [14, с. 18]. В тексте Закона используются такие понятия, как «развитие», «создание условий», «содействие», «расширение», что не дает представления о настоящем объеме функций органов местного самоуправления и их балансе с полномочиями органов государственной власти. Вместе с тем именно проблемы регионального значения имеют политический, финансовый и организационно-управленческий смысл. Более того, такие авторитетные эксперты как Т. Я. Хабриева, В. И. Васильев высказывают аргументированные сомнения в том, что данные проблемы в целом имеют местное значение [12, с. 18; 15, с. 10]. Таким образом, еще раз подчеркивается значимость и необходимость участия органов местного самоуправления в разработке и реализации проектов по развитию сельского хозяйства и улучшению продовольственной безопасности в целом, однако указывается на их вспомогательную роль. Поскольку проблемы в области сельского хозяйства и продовольственной безопасности не могут решаться только на местном уровне. Но и возложение на органы местного самоуправления не функций, а полномочий по разрешению проблем в сфере сельского хозяйства не отвечает многофункциональному назначению местного самоуправления как демократического института, призванного напрямую обеспечивать жизнедеятельность населения определенного муниципального образования. Если между уровнями государственной власти проблема компетенции разрешается посредством соподчиненности, то сложнее ситуация обстоит с органами местного управления. Между федеральными и региональными уровнями власти разграничение полномочий в области сельского хозяйства осуществляется на основе заключенных между ними соглашений. Соглашения о разграничения полномочий в области агропромышленного комплекса с федеральным центром заключили следующие субъекты Российской Федерации: республики Саха (Якутия) и Удмуртия, Алтайский, Краснодарский и Хабаровский края, Нижегородская, Оренбургская, Ростовская, Сахалинская и Свердловская области [7]. Соглашения заключались между исправными органами государственной власти Российской Федерации в лице председателя Правительства РФ и её субъектов в лице их руководителей исполнительной власти и касаются только полномочий в области исполнения (управления). По этой причине, необходимо выразить согласие с суждением А. В. Демина, который относит подобные контракты не к государственно-правовым, а к административно-правовым, служащим нормативной основой для издания разных индивидуально-правовых актов [13, с. 3]. Чтобы вовлечь органы местного самоуправления в разрешение сельскохозяйственных проблем на практике, в некоторых субъектах Федерации высшие аппараты исполнительной власти заключили соглашения с администрациями муниципальных районов, предусматривающие решение общими усилиями задач социально-экономического формирования, в том числе и в сфере аграрного хозяйства. Так, в Бурятии республиканское Правительство заключило соглашения о социально-финансовом сотрудничестве, а в Тульской области областная администрация подписала соглашения о взаимодействии по решению социально-экономических проблем. Как отображено в соглашениях, их реализация ориентирована на обеспечение комплексного социально-экономического формирования региона и территории конкретного муниципального образования [9]. Между тем в Алтайском крае напрямую региональный орган управления сельским хозяйством подписал соглашение о совместной работе в сфере агропромышленного комплекса с администрациями муниципальных районов. В соглашениях указано, что они заключались в целях эффективного выполнения положений приоритетного государственного проекта и целевых муниципальных программ [7]. Таким образом, из приведенных примеров видно, что органы местного самоуправления необходимы в разрешении проблем и вопросов в области сельского хозяйства. Во многих регионах установлены законы о наделении органов местного самоуправления отдельными функциями по поддержке сельскохозяйственного производства. При этом большинством законов субъектов Федерации передается функция по поддержке отрасли в целом, в отсутствии определения конкретных событий, реализация которых возлагается на аппараты местного самоуправления (Забайкальский край, Новосибирская область). Более того, законами названных субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления переданы исполнительно-распорядительные и регулятивные полномочия, т.е. возможности по принятию муниципальных нормативно-правовых актов в данной области. Напротив, в Законе Красноярского края подчеркивается, что раздельными государственными полномочиями одаряются только лишь исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления. Между тем в рассматриваемом акте определены не полномочия организаций местного самоуправления по поддержке сельскохозяйственного производства, а только отдельные тенденции управленческой деятельности в данной области, такие как разработка текущих и среднесрочных планов, формирование условий для научно-технического и финансового формирования сельскохозяйственного изготовления, формирование и организация функционирования информационно-консультационной службы, получение финансово-экономических характеристик деятельности субъектов агропромышленного комплекса. А. В. Мадьярова сделала абсолютно правильное примечание, что передаваться должна не функция по поддержке сельхозпроизводства, тем более не вопрос в целом, а единичные возможности по реализации данной функции, конкретные события в данной области. Перечень и содержание подобных событий должны быть установлены типом Российской Федерации, и только их реализация может быть делегировано органам местного самоуправления [6]. Следует отметить и нормативные акты, в которых конкретизированы события, реализация которых возлагается на аппараты местного самоуправления в рамках сельского хозяйства. При этом муниципальные образования разделяют между собой функции: одни муниципальные образования реализовывают мероприятия по помощи небольших конфигураций хозяйствования, другие уполномочены предоставлять юридическим лицам бюджетные кредиты для дальнейшего их предоставления владельцам индивидуальных подсобных хозяйств. Между тем, стоит отметить, что органам местного самоуправления в области сельского хозяйства органы государственной власти передают ни только конкретные функции по поддержанию, развитию или созданию условий, а целые полномочия. Что подтверждается нормативными актами, например: Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; Федеральный закон от 21.07.2005 №108 «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи». Передача местному самоуправлению некоторых государственных полномочий, не противоречить основным принципам местного самоуправления. Между тем, на органы местного самоуправления возлагаются обязанности государственного уровня, осуществление которых без финансирования и помощи со стороны федеральных и региональных органов, проблематично, а в некоторых случаях невозможно. Анализируя российское законодательство, можно сделать вывод, что органам местного самоуправления предоставляются не только функции, но и полномочия в области сельского хозяйства. Между тем, на всей территории страны закрепить за органами местного самоуправления полномочия в области сельского хозяйства не предоставляется возможным, а в некоторых случаях и нужным. Однако, в нормативных правовых актах прослеживается участие органов местного самоуправления, тем самым исключать из данного механизма органы местного самоуправления тоже нельзя. Следовательно, одна из главных задач законодателя - безболезненным путем, учитывая специфику органов местного самоуправления, закрепить на законодательном уровне уже возложенные и осуществляемые местным самоуправлением функции.
1. Federal'nyy zakon «O razvitii sel'skogo hozyaystva» ot 29.12.2006 N 264-FZ // Rossiyskaya gazeta. - 2006. - 30 dekabrya
2. Federal'nyy zakon «Ob obschih principah organizacii mestnogo samoupravleniya». Podpisan Prezidentom Rossiyskoy Federacii 6 oktyabrya 2003 g. V red. Federal'nyh zakonov ot 29.12.2004, 30.12.2004 // Rossiyskaya gazeta. - 2003. - 8 oktyabrya
3. Federal'nyy zakon ot 09.07.2002 № 83-FZ «O finansovom ozdorovlenii sel'skohozyaystvennyh tovaroproizvoditeley» // Sobranie zakonodatel'stva Rossiyskoy Federacii. - 2002. - № 28. - 2787
4. Ukaz Prezidenta RF ot 18.06.1996 № 933 «O Federal'noy celevoy programme stabilizacii i razvitiya agropromyshlennogo proizvodstva v Rossiyskoy Federacii na 1996 - 2000 gody» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 1996. - №26. - St. 3061
5. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 14.07.2007 № 446 «O gosudarstvennoy programme razvitiya sel'skogo hozyaystva i regulirovaniya rynkov sel'skohozyaystvennoy produkcii, syr'ya i prodovol'stviya» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2007. - № 31. - St. 4080
6. Zakon Novosibirskoy oblasti ot 16.12.2006 № 75-OZ «O nadelenii organov mestnogo samoupravleniya v Novosibirskoy oblasti gosudarstvennymi polnomochiyami Novosibirskoy oblasti po gosudarstvennye podderzhki sel'skohozyaystvennogo proizvodstva» // Vedomosti. - 29.12.2006. - № 57
7. Zakon Chitinskoy oblasti ot 16.06.2005 № 694-ZChO «O nadelenii organov mestnogo samoupravleniya municipal'nyh rayonov gosudarstvennym polnomochiem po podderzhke sel'skohozyaystvennogo proizvodstva» // Zabaykal'skiy rabochiy. - 09.07.2005. - № 99-100. 16
8. Zakon Krasnoyarskogo kraya ot 27.12.2005 № 17-4397 «O nadelenii organov mestnogo samoupravleniya municipal'nyh rayonov otdel'nymi gosudarstvennymi polnomochiyami po resheniyu voprosov podderzhki sel'skohozyaystvennogo proizvodstva» // Vedomosti vysshih organov gosudarstvennoy vlasti Krasnoyarskogo kraya. - 2005. - № 50
9. Prikaz Ministerstva sel'skogo hozyaystva RF ot 16.11.2004 № 514 «Ob utverzhdenii Pravil po bor'be s podkozhnymi ovodami i profilaktike gipodermatoza krupnogo rogatogo skota» // Byulleten' normativnyh aktov federal'nyh organov ispolnitel'noy vlasti. - 2005. - № 2
10. Prikaz Ministerstva sel'skogo hozyaystva RF ot 27.03.2006 № 90 «Ob utverzhdenii Pravil po bor'be s grippom ptic» // Byulleten' normativnyh aktov federal'nyh organov ispolnitel'noy vlasti. - 2006. - № 19
11. Veterinarno-sanitarnye pravila sbora, utilizacii i unichtozheniya biologicheskih othodov. Utverzhdeny Ministerstvom sel'skogo hozyaystva i prodovol'stviya RF 04.12.1995 № 13-7-2/469 // Rossiyskie vesti. - 1996. 22 fevr. - № 35
12. Vasil'ev V.I. O funkcional'nom naznachenii mestnogo samoupravleniya // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2007. - № 7
13. Gorbunov G. Zakonodatel'no obespechit' postupatel'noe razvitie proizvodstva // Ekonomika sel'skogo hozyaystva Rossii. - 2004. - № 8
14. Dityatkovskiy M.Yu. O predmetah vedeniya organov gosudarstvennoy vlasti i organov mestnogo samoupravleniya // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2007. - № 11
15. Habrieva T.Ya. Municipal'naya reforma v pravovom izmerenii // Zhurnal rossiyskogo prava. - 2008. - № 3
