Text (PDF):
Read
Download
В нашей стране эффективным способом решения масштабных проблем в различных областях (государственной, экономической, экологической, социальной, культурной), требующим значительных финансовых вложений, объединения усилий различных государственных органов, стала разработка и реализация целевых комплексных программ. В этой области накоплен большой теоретический и практический опыт, чему посвящено внушительное число научных работ. Значительный вклад в формирование теоретических основ, раскрывающих суть и содержание программно-целевого управления, его методологическую основу внесли такие исследователи, как: Васильев С.В., Райзберг Б.А., Рапопорт B.C., Мильнер Б.З., Родионова Л.В., Пекарский Л.С., Жуковский А.И., Е.П. Голубков, М.Г. Лапуста, Лобко А.Г., П.С.Никольский, Штрейс Д.С., и другие. Собственно категория «программно-целевое управление» не перестает быть предметом научного анализа. Существуют различия в подходах к определению данного понятия. Как правило, трактовка ограничивается наличием цели и способов ее достижения. В практике широко применяются такие основные понятия, как: «программноцелевое управление», «программно-целевое планирование», «программно-целевой метод». Для нашей страны программно-целевое управление в методическом плане относительно новая и недостаточно разработанная система. Хотя о нем и было известно давно (впервые его составляющие использовались при разработке плана ГОЭЛРО), распространение же получило только в последние годы. Программно-целевое управление в основе своей имеет разработку программ, которые позволяют оценить не только конечные результаты, определяющие достижение целей развития экономики, но и определить более эффективные пути, средства достижения и необходимое ресурсное обеспечение. У некоторых исследователей (Л. Г. Соколова, Е. Ю. Евстафьева, Н. Ю. Терентьева) прослеживается тесная связь программно-целевого управления с нормативными, экономико-математическими, балансовыми методами [1]. Авторы считают, что благодаря этим методам реализовывается принцип приоритетности планирования. Но программно-целевое управление - более широкое понятие, по сравнению с программно-целевым планированием. В отношении содержания определения программно-целевого управления в научной литературе нет единого подхода (Таблица 1). Анализируя различные трактовки, следует отметить, что некоторые исследователи программно-целевое управление видят лишь в разработке, реализации целевых программ, определяя его сущность, но, очевидно, не раскрывая ее. Многие не могут дать однозначное определение указанного понятия и считают, что его необходимо рассматривать с двух сторон (А.Г. Лобко, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский и др.). Смотря более углубленно, ими определяются основные составляющие программноцелевого управления (план, программа, структура), но не до конца раскрывается специфика их организационного воздействия. Многие исследователи уравнивают понятия «программно-целевое управление» и «программно-целевое планирование». Видится, что программно-целевое управление является одной из важных функций государственного управления, как определенный способ воздействия государства на состояние, а также деятельность объектов государственного регулирования. Она сориентирована на решении определенной проблемы развития в заранее установленные сроки, через достижение конкретного конечного результата. Программно - целевое планирование, как один из методов планирования на государственном уровне, применяемый для решения различных задач (народно-хозяйственных, экономических, производственных, технических и других), основывается на ориентированной деятельности по достижению поставленных целей и желаемых результатов, заключающейся в составлении конкретной программы их достижения (комплекса мероприятий по реализации системы стратегий и целей) со способностью влияния на планируемую систему. Последнее и предполагает управление элементами, действиями программы. Соединение планирования и практического влияния на экономические показатели показывает двойственный характер программно-целевого планирования. Любое управление на программно-целевой основе предполагает выполнение основных функций (планирование, прогнозирование, организацию, координацию, контроль) и использование программно-целевого метода. Теоретические взгляды на определение понятия программно-целевого метода в научной литературе различны (Таблица 2): Итак, программно-целевой метод - это метод разрешения сложных системных проблем с помощью разрабатываемых плановых решений. Отбор основных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработка комплекса взаимоувязанных мероприятий по достижению таких целей, с соблюдением планируемых сроков и согласованным обеспечением ресурсами, и составляют сущность указанного метода. Он позволяет разработать конкретные программы по достижению целей и желаемых результатов, а не просто прогнозирует состояние системы в будущем. Программно-целевой метод активен, так как он позволяет не просто наблюдать за ситуацией, но и обладает возможностью влиять на ее последствия [16]. В научной и методической литературе уделяется много внимания трактовке таких понятий, как «целевая комплексная программа», «целевая программа», «государственная программа». Дано множество различных определений целевой программе - главному инструменту программно-целевого планирования и управления (Таблица 3). Законодательно определено, что федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам, срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, социальноэкономических, производственных, опытноконструкторских, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающий эффективное решение системных проблем в различных областях (государственного, экономического, экологического, социального, культурного развития Российской Федерации, инновационного развития экономики) [19]. Итак, множество авторов разделяют мнение о том, что целевые программы - важнейший инструмент реализации стратегического плана государства, важная составляющая системы государственного регулирования экономики, позволяющие развивать приоритетные отрасли, привлекать для этого дополнительные ресурсы и инвестиции (А. И. Жуковский, С. В.Васильев, Д. С.Штрейс, Б.А Райзберг и др.). Часто в определении целевых программ подчеркивается, что это комплекс мероприятий, который увязан по ресурсам, срокам осуществления, исполнителям. Выделение этой сути конкретизирует определение программы, дает четкость и ясность. Некоторые авторы, давая формулировку указанному понятию, останавливаются лишь на общих положениях, считая, что вид и назначения программ различны, поэтому могут отличаться и формы согласования, координации, степень директивности программных мероприятий. Кто-то же считает, что в определении необходимо указать на основные особенности, характерные черты. Так, В. Г. Афанасьева особенно выделяет наличие системы количественных и качественных показателей, гибкость системы управления. Эти две характеристики, учитывая суть программно-целевого планирования, по его мнению, являются принципиальными. Отсутствие показателей делает невозможным оценить ни процесс реализации, ни итог выполнения программы, а наличие гибкой системы управления помогает принять оперативные решения для достижения промежуточных и конечных результатов, определенных документом. Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко среди признаков и свойств целевых программ определяют комплексность, программность, ориентированность на цель, эффективность (результативность), обеспеченность ресурсами. Некоторые авторы (Г.Б. Поляк), для придания конкретности, включают в определение программы перечисление видов мероприятий и указание на их комплексность (социально-экономические, научнотехнические, производственно-технологические, организационно-хозяйственные, природоохранные мероприятия). Важна установка обязательности осуществления всего комплекса различных мероприятий, необходимых для решения программной проблемы. Простое перечисление видов мероприятий не определит полноту и глубину содержания, охвата, протяженность связей, которые необходимо учитывать в целевых программах. В этом и заключается сложность, трудность в теоретикометодологическом плане, и важность в практическом. Итак, наиболее эффективным способом решения системных проблем, требующих сосредоточения финансовых средств, ресурсов, используемых для определенной цели, концентрации усилий, согласованности действий, явилась разработка и реализация целевых программ. В современных условиях задачи государства усложнились, возникла необходимость решения стратегических целей развития экономики и социальной сферы при ограниченных бюджетных средствах, потому все большое значение приобрело программно-целевое управление бюджетными расходами. С целью создания программного вида бюджета был разработан новый инструмент - государственная программа. С 2014 года основой федерального бюджета впервые стали государственные программы как инструмент повышения эффективности расходов государства и достижения долгосрочных стратегических целей развития страны. Государственная программа - система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики, цель которой - достижение приоритетов государства. Конечная цель государственной программы, по сравнению с целевыми программами (эффективное решение системных проблем), более глобальна, подразумевает больший временной период ее действия, значительный масштаб мероприятий и ресурсов, которые будут использованы. Также в государственную программу в сфере ее реализации включены меры правового и государственного регулирования. Некоторые исследователи (Л. Г. Соколова, Е. Ю. Евстафьева, Н. Ю. Терентьева) определяют понятие государственной программы как механизм внедрения программно-целевого управления, который взаимоувязан по срокам, ресурсам, исполнителям, направлен на достижение наиболее важной управленческой цели (для населения, власти, бизнеса), и способствует эффективному решению задач, связанных с государственным, социально-экономическим, экологическим, культурным развитием страны [1]. Государственная программа - главный инструмент программно-целевого управления, документ стратегического планирования, разрабатывается на стадии программно-целевого планирования, учитывая стратегические цели, определяет пути, средства и содержит организационные мероприятия для их достижения. Расширенное использование программно-целевых методов планирования бюджета, основывающихся на внедрении инструмента госпрограммы - центральное направление совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации сегодня. По мнению ряда исследователей (М.П. Афанасьев, Н.Н. Шаш), благодаря внедрению программного бюджетного планирования возможно не только получить максимальный результат от использования ограниченных финансовых ресурсов, но и по результатам более объективно оценить деятельность министерств и ведомств, выполняющих функции в рамках своих полномочий [20]. Наличие четкой цели, разработка программы по ее достижению это и предполагает программно-целевое планирование. С помощью целевых программ государство воздействует на экономику, а они позволяют решать комплексно и системно экономические, социальные государственные проблемы по тем направлениям, где другие способы неприемлемы или неэффективны. Итак, опыт внедрения программно-целевого планирования показывает, что основы программноцелевого подхода сформированы и применяются во многих различных областях жизнедеятельности общества. Проведенный анализ позволил уточнить понятийный аппарат программно-целевого планирования, учесть его сущность, принять во внимание его признаки и особенности, разработать и представить схематично систему программно-целевого планирования и управления (Рисунок 1), и выделить среди основных преимуществ данного метода следующие: концентрация ограниченных ресурсов на решении важных вопросов и системных проблем, способствующих развитию экономики и росту благосостояния граждан; обеспечение прямой взаимосвязи между стратегическим и бюджетным планированием, распределением бюджетных средств и результатами их использования; единый подход к рациональному использованию финансовых средств для достижения важных целей и решения наиболее острых задач; уравнивание экономического положения отдельных территорий и отраслей; общественный контроль за процессом формирования целей и задач программного развития, использованием средств бюджета. Среди существенных признаков программноцелевого планирования и управления можно выделить следующие: рассмотрение объекта, как системы; ориентация на конечный результат; использование комплексного подхода при анализе проблем, выборе целей и средств по их достижению; увязывание целей и ресурсов с помощью специального документа - программ; достижение целей при максимальной эффективности и рациональном использовании ресурсов. Повышение результативности расходов государства, улучшение качества, а также доступности государственных услуг, обеспечения стабильности общественных финансов, достижение устойчивого развития страны, вот на что направлено внедрение программно-целевого метода в бюджетном процессе.
