Publication text
(PDF):
Read
Download
Санкт-Петербург является одним из лидеров по числу принимаемых иностранных граждан среди российских регионов. Прежде всего это обусловлено социально-экономической привле- кательностью, наличием культурного потенциала и толерантностью жителей. В настоящее время в соответствии с федеральным законодательством иностранные граждане прибывают в Российскую Федерацию с использованием визового режима, либо без него, если существуют соответствую- щие договоры между государствами [1; 2]. В то же время, миграционный учет осуществляется в отно- шении всех иностранных граждан, прибывающих на территорию Российской Федерации, независимо от срока и оснований для пребывания. Постановка иностранных граждан на миграционный учет относится к компетенции Главного управления по вопросам миграции ГУ МВД России (МВД). По данным МВД в 2018 г. на миграционный учет в стране было поставлено 17 764,5 тыс. чел. (табл. 1). Для сравнения в 2017 г. на миграционный учет было поставлено 15 710,2 тыс. чел., что на 11,5 % меньше, чем за аналогичный период 2018 г. [18]. Таблица 1 Регионы РФ Численность мигрантов, тыс. чел. Центральный ФО, в том числе: 6 712,0 Москва 3 486,8 Московская область 1 626,0 Численность иностранных граждан в регионах РФ в разрезе Федеральных округов (ФО) с наибольшей численностью мигрантов, 2018 г. [18] image Регионы РФ Численность мигрантов, тыс. чел. Северо-Западный ФО, в том числе: 3 825,0 г. Санкт-Петербург и Ленинградская область 3 300,4 Приволжский ФО 1 623,8 Сибирский ФО 1 563,6 Южный ФО 1 539,4 Уральский ФО 1 142,3 Дальневосточный ФО 1 025,8 Северо-Кавказский ФО 332,6 Сегодня работа с мигрантами является одной из функций Многофункциональных центров пре- доставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). В этой связи важным является рас- смотрение этапов участия МФЦ в предоставлении данной услуги и разработка мероприятий по опти- мизации и совершенствованию бизнес-процессов по ее оказанию, а также оценка и предотвращение рисков и угроз, возможных на различных этапах технологического цикла предоставления услуги. Начало участию МФЦ в предоставлении услуг иностранным гражданам по постановке на мигра- ционный учёт было положено с 01.11.2014 г., после вступления в силу постановления Правительства РФ о «Постановка иностранных граждан и лиц без гражданства на учет по месту пребывания» [5]. Предоставление указанной услуги до этого нахо- дилось сугубо в ведении Федеральной миграцион- ной службы России (ФМС России). В 2014 г. МФЦ в соответствии с соглашением о взаимодействии и административным регламентом предоставления услуги становится одним из участников по приему уведомлений о прибытии иностранного гражда- нина или лица без гражданства в место пребывания наравне с ФМС России и организациями федераль- ной почтовой связи [3]. Следует учитывать, что с момента наделения правом МФЦ участвовать в предоставлении услуги по постановке на миграционный учет происходят значимые изменения в федеральном законодана основании патента (так называемая «трудо- вая миграция»), а также происходит упраздне- ние системы ежегодного квотирования трудовых мигрантов на территории РФ, существовавшая многие годы. Регионы наделяются правом само- стоятельно определять наиболее востребованные специальности для привлечения иностранных работников; организации, которым делегируется право на выдачу патентов в регионе; форму патента и др. вопросы регулирования потока трудовых мигрантов [11]. В рамках работы с мигрантами уточняются и полномочия МФЦ, вносится изменение в название услуги, которое обозначается как: «Осуществле- ние миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (в части приема уведомления о прибытии иностран- ного гражданина или лица без гражданства в место пребывания и проставления отметки о приеме уведомления)» [5]. Дополнительно, с июня 2016 г. упраздняется ФМС России с передачей полномочий в МВД [6]. В результате таких организационных изменений МФЦ становится практически един- ственной структурой, куда уведомления могут быть поданы принимающей стороной на безвозмездной основе. В Санкт-Петербурге, начиная с 2015 г., количество поданных в МФЦ уведомлений посто- янно растёт. Согласно статистическим данным Санкт-Петербургского ГКУ «МФЦ» самый боль- шой прирост обращений происходит с момента упразднения ФМС России, всего с 27.04.2015 г.1 по 30.09.2019 г. в МФЦ было принято 2 845,9 тыс. уведомлений. Суть услуги постановки иностранного граж- данина на миграционный учет состоит в подаче уведомления о его прибытии принимающим юри- дическим или физическим лицом. В уведомлении о прибытии указывается срок, в течение кото- рого иностранный гражданин может легально находиться на территории РФ. Кроме этого, основанием для пребывания иностранного граж- данина в стране является патент или разрешение на работу. Срок нахождения иностранного гражтельстве, регулирующим ее особенности. Из наиболее существенных изменений следует отразить следующие: с 2015 г. иностранные граждане, въе- хавшие на территорию РФ с целью работы, имеют право осуществлять трудовую деятельность только image 1 Дата начала предоставления услуги в структурных подразделениях СПб ГКУ «МФЦ» на основании соглашения о взаимодействии с ФМС России. Реестр соглашений о взаимодействии с органами государственной власти, о р га н и за ц и я м и , у ч ас т ву ю щ и м и в п р е д о с та в л е н ии государственных услуг. URL: https://gu.spb.ru/mfc/about/. image данина, прибывшего на территорию Российской Федерации в порядке, не требующем получения визы, ограничен 90 днями или сроком действия патента на работу. Патент выдается на 1 год, а срок его действия зависит от срока, на который иностранным гражданином произведен авансо- вый налоговый платеж (минимум - один месяц). Учитывая, что зачастую патенты оплачиваются иностранными гражданами на минимальный срок и далее продлеваются, принимающая сторона еже- месячно подает уведомление о прибытии в МФЦ. Цена патента на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 2019 г. c учетом регио- нального коэффициента-дефлятора составляет 3,8 тыс. руб. [16] (или 45,6 тыс. руб. в год). Допол- нительно следует учитывать стоимость оформ- ления самого патента [8]. Также для получения патента иностранному гражданину требуется пройти медицинское освидетельствование, офор- мить полис добровольного медицинского страхо- вания, сдать экзамен по русскому языку, экзамен по истории России и основам законодательства РФ, пройти процедуру дактилоскопирования и сделать фотографии. В среднем цена всех этих услуг составляет более 25 тыс. руб. для одного гражданина. При этом посреднические услуги могут достигать 45 тыс. руб. и более. В резуль- тате суммарная цена всех услуг для иностран- ного гражданина становится чрезмерно высокой. С учетом того, что достаточно велики риски отсутствия постоянной работы во время действия патента, присутствует риск заболеваний с учетом изменения климатических условий, особенности труда и проживания (например, на стройке) и др., то формируется устойчивое стремление у многих трудовых мигрантов нелегального пребывания на территории России и ухода в теневой сегмент экономики. По оценкам СМИ за 2018 г. в бюджет Санкт-Петербурга поступило около 7,3 млрд руб. от выдачи пантов на работу иностранным граж- данам, но при этом в городской бюджет могло бы поступать до 15 млрд руб. ежегодно, если бы все мигранты регулярно получали патенты и опла- чивали их [14]. Данные оценки являются весьма условными, тем не менее, сумма поступлений могла бы быть гораздо больше при должном регу- лировании миграционных процессов на федераль- ном уровне. В марте 2019 г. в Правила осуществления миграционного учета внесены изменения, в соот- ветствии с которыми расширен перечень случаев, в которых можно обратиться в МФЦ для полу- чения услуги [4]. Так в МФЦ с момента внесения изменений в соглашение о взаимодействии могут быть поданы: уведомление о прибытии иностранных граждан-трудящихся государств-членов ЕАЭС и членов его семей (Беларусь, Арме- ния, Казахстан, Киргизия). Ранее прием документов для постановки на миграцион- ный учет данной категории иностранных граждан осуществлялся только в подразде- лениях МВД; уведомление об убытии иностранного граж- данина из места пребывания; уведомление о постановки на учет по месту пребывания несовершеннолетнего ино- странного гражданина в возрасте до 1 года, родившегося на территории РФ и не выез- жавшего за её пределы; заявление об изменении сведений об ино- странном гражданине [4]. Сложившаяся практика организации предо- ставления услуги связана с вероятностью возник- новения следующих рисков для МФЦ и граждан. Риск непропорционального роста числа об- image ращений в МФЦ для подачи уведомлений о прибы- тии. Как уже было указано выше, начиная с 2015 г. постоянно растёт число таких уведомлений. В ре- зультате растёт время ожидания для подачи и по- лучения документов, превышающее устновленный для МФЦ норматив в 15 минут [7]. В некоторых МФЦ количество подаваемых уведомлений дости- гает 50 % от количества всех обращений за государ- ственными услугами. Тем самым формируются до- полнительные причины для недовольства работой МФЦ со стороны населения. Так, представитель принимающей стороны может принести одновре- менно большое количество уведомлений вместе с необходимыми документами (до 150 уведомле- ний), что зачастую дезорганизует работу МФЦ и затрудняет доступ к получению государственных услуг для других категорий посетителей, которым приходится либо тратить время в ожидании, либо пользоваться услугами других МФЦ и тратить вре- мя на поездку в другие пункты. image Риски, связанные с невозможностью про- верки работниками МФЦ достоверности сведений в уведомлениях о прибытии. При приеме уведомле- ния о прибытии работник МФЦ не имеет возмож- ности проверить достоверность сведений, указан- ных в документе (из-за отсутствия технической возможности доступа в государственную информа- ционную систему миграционного учета (ГИСМУ) и/или из-за отсутствия должных полномочий). В случае если в распоряжении правоохранитель- ных органов, прокуратуры находится информация о правонарушениях в области миграционного за- конодательства в отношении принимающей сто- роны или отдельного иностранного гражданина, сведения, указанные в уведомлениях, считаются ложными и не подлежат внесению в ГИСМУ. Со- ответственно на руках у иностранного гражданина находится отрывная часть уведомления с отмет- кой о постановке на миграционный учет, но фак- тически, на миграционный учет он может быть не поставлен. Часто такая информация публикуется в средствах массовой информации [10; 12]. Однако работник МФЦ не может оперативно проверить достоверность внесённых в уведомление сведений. Если уведомление о прибытии подается в отно- шении иностранного гражданина, получившего патент, то необходимо предоставить и копии пла- тежных документов, подтверждающих оплату патента. Обращаясь в МФЦ, «недобросовестная» принимающая сторона может подделать копии пла- тежных документов, но проверить платеж и отка- зать в приеме уведомлений такой принимающей стороне работник МФЦ не вправе. Это создаёт не только риски искажения информации, но и фор- мирует экономические риски (бюджет города недо- получает доходы от продажи патентов трудовым мигрантам). Причем, сведения о недобросовест- ных юридических лицах, которые могут выступать принимающей стороной, находятся в свободном доступе в сети Интернет [13], и это могло бы стать основанием для привлечения их к ответственности, но такие практики пока не применяются. Риски недостаточной социально-культур- ной адаптации иностранных граждан на терри- тория принимающего региона. Учитывая высокий уровень миграции в Санкт-Петербурге, невоз- можно достичь обеспечения полностью приемле- мого уровня социальной и культурной адаптации иностранных граждан в Российской Федерации и предотвращение нелегальной трудовой мигра- ции, ликвидацию рынка посреднических услуг и др. негативных процессов, связанных с нелегаль- ной миграцией. Теневой рынок экономики в дан- ной сфере по самым скромным подсчетам толь- ко на территории Санкт-Петербурга достигает 6 мдрд руб. ежегодно [15]. Со стороны МВД также осуществляются мероприятия по усилению кон- троля за нелегальной миграцией. На основании ин- формации официального сайта МВД с 10.06.2019 г. в МФЦ Санкт-Петербурга упорядочивается прием уведомлений от юридических лиц и индивидуаль- ных предпринимателей [17]. Данные мероприятия лишь на время способствовали улучшению ситуа- ции, но привели к массовой подачи уведомлений физическими лицами: количество обращений зая- вителей-физических лиц в сентябре 2019 г. выросло в 2,7 раза по сравнению с сентябрём 2018 г. Кроме вышеуказанных рисков можно выделить следующие угрозы от расширения миграционных процессов в регионе: повышение уровня нелегаль- ной миграции, и связанной с ней, преступности; рост теневой экономики; потери бюджета (депор- тация, неуплата налогов, оказание медицинской помощи лицам, не имеющим полиса ОМС, угроза распространения инфекций и др.); рост корруп- ционной составляющей в системе миграционного учета; террористическая угроза, нарастание наци- оналистических настроений, формирование базы для политического и религиозного экстремизма и т.д. [9]. В целях оптимизации процессов миграци- онного регулирования и предоставления соот- ветствующих услуг мы считаем целесообразным предложить следующие решения: обеспечение единого механизма учета при пересечении границы каждым иностран- ным гражданином, прибывающим на терри- торию РФ; создание облачной федеральной информа- ционной системы учета с разграничением и обеспечением доступа к информации по необходимым уровням полномочий каж- дого из участников, принимающих решения; image формирование системы автоматического продления миграционного статуса при оплате иностранным гражданином ежеме- image сячного авансового налогового платежа. Данный механизм по сути уже разработан с использованием QR-кода [13], требуется создание алгоритма его повсеместного вне- дрения; расширение возможности заполнения при- нимающей стороной уведомлений в элек- тронном виде, а при проверке достоверности сведений поступления в адрес принимающей стороны - возможность отметки в электрон- ном виде о постановки на миграционный учет с заверением электронной подписью должностного лица МВД; снижение стоимости оформления разреши- тельных документов документации для ино- странного гражданина, что позволит мини- мизировать случаи использования теневых схем постановки на миграционный учет. В заключении отметим еще раз, что проблема нелегальной трудовой миграции стоит весьма остро не только на территории Санкт-Петербурга, но и в целом в России и во многих странах мира. По нашему мнению, передача услуги миграцион- ного учета в ведение МФЦ создало ряд необосно- ванных сложностей и рисков, которые могут быть нивелированы путём возвращения данной функ- ции специализированным центрам, которые будут обладать всем спектром необходимой информации и полномочий. Понимая, что в современной экономике тру- довая миграция является объектным процессом, сопровождающимся не только рисками, но и без- условными выгодами по заполнению ниш на рынке труда, которые не востребованы местным населе- нием (прежде всего - это сфера обслуживания, строительство, клининг, уход за пожилыми людьми с ограниченными возможностями и прочие соци- ально значимые сферы деятельности), поэтому важно попытаться максимально изменить баланс рисков и выгод от миграции в пользу последних, что должно стать стратегической целью глобальной политики устойчивости.
