В Конституции Российской Федерации используется термин «безопасность», но без раскрытия его сути, например, к вопросам ведения Российской Федерации относятся вопросы безопасности [1, п. «м» ст. 71], в целях обеспечения безопасности государства допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина [1, ч. 3 ст. 55].
Федеральный закон «О безопасности» юридически ставит знак равенства между термином «безопасность» и понятием «национальная безопасность», включая в их содержание деятельность по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации [2, статья 1]. Исходя из данной позиции, нами будут использоваться и указанный термин, и названное понятие.
В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683, национальная безопасность Российской Федерации – это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором, в частности, обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан России, достойные качество и уровень их жизни, устойчивое социально-экономическое развитие страны. При этом национальная безопасность включает в себя оборону страны и все виды безопасности, в том числе безопасность личности [3, п. 6].
Указанным президентским актом определены меры, которые должны осуществлять органы государственной власти, направленные на решение вопросов национальной безопасности в соответствующих сферах. Органы государственной власти (как федеральные, так и субъектов Российской Федерации), в частности, обязаны:
1) принимать меры по защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также по снижению риска их возникновения на территории Российской Федерации – для противодействия угрозам качеству жизни граждан [3, п. 53];
2) обеспечивать развитие профилактической медицины и первичной медико-санитарной помощи, внедрение новых организационных форм оказания медицинской помощи; развитие и внедрение инновационных методов диагностики, профилактики и лечения, а также создание основ персонализированной медицины – в целях противодействия угрозам в сфере охраны здоровья граждан [3, п. 75].
Рассмотрим указанные выше меры подробнее.
1. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет, как сказано в преамбуле, «общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации … от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [4]. При этом для понимания того, от чего необходимо защищать лиц, проживающих и пребывающих на территории нашего государства, в указанном Федеральном законе дано определение чрезвычайной ситуации: «это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» [4, ст. 1].
Обратим внимание на такое новое основание, позволяющее признать сложившуюся обстановку чрезвычайной ситуацией, как «распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих». Это дополнительное основание было внесено в названный Федеральный закон и вступило в силу 1 апреля 2020 года [5, ст. 2], то есть в период стремительного распространения коронавирусной инфекции (COVID-19), о чем глава государства сообщил в своем обращении к российским гражданам 25 марта 2020 года [6].
В результате принятых изменений вопросами государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе в части распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, должен заниматься уполномоченный федеральный орган исполнительной власти – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), что зафиксировано в названном Федеральном законе [4, ст. 12].
Однако, решения, касающиеся непосредственной защиты населения от распространения коронавирусной инфекции (COVID-19), приняты высшими должностными лицами или высшими исполнительными органами государственной власти всех субъектов Российской Федерации [7] по рекомендациям (!) главных государственных санитарных врачей субъектов России, основанных на постановлениях главного государственного санитарного врача Российской Федерации. Действительно, в соответствии с нормами Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [4, подп. «м» и «у» п. 1 ст. 11] органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. И такие «правила поведения», больше похожие на ограничения прав и свобод, повсеместно были введены. Причем обосновывается такой подход к решению задач защиты населения от коронавирусной инфекции нормами Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [8]. В соответствии с нормами названного Федерального закона в случае на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут вводиться «ограничительные мероприятия (карантин)» [8, п. 2 ст. 31]. Под карантином, как ограничительными мероприятиями, понимаются «административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных» [8, ст. 1]. Как видим, формулировки довольно общие, скрывающиеся за словами «меры» (всевозможного характера) и «особый режим» деятельности, то есть без какого-либо конкретного перечня. Более определенно сказано об ограничении передвижения населения, транспортных средств грузов и животных, но в каких пределах названный Федеральных закон допускает это ограничение, не ясно.
О возникших нестыковках в нормах действующего законодательства отмечали отдельные ученые [9, 10].
Ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается в соответствии с Конституции Российской Федерации, когда такие ограничения возможны «федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» [1, ч. 3 ст. 55].
В качестве примера грамотного урегулирования вопросов, связанных с ограничением прав и свобод граждан, рассмотрим Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», поскольку чрезвычайные ситуации являются частью правового режима чрезвычайного положения. В названном Федеральном конституционном законе меры и временные ограничения, которые могут быть применены при введении чрезвычайного положения, определены заранее, причем формулировки этих мер носят весьма конкретный характер [11, ст. 11–13]. Должностное лицо, вводящее режим чрезвычайного положения, не вправе вводить ограничения, не перечисленные в законе, то есть перечень таких мер ограничен и не может быть увеличен.
В решениях высших должностных лиц (высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации не содержится указание на то, что вводится карантин или устанавливаются ограничительные мероприятия. Напротив, во всех субъектах России введен «режим повышенной готовности», установление которого регулируется Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а не Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
2. В развитие раздела «Здравоохранение» Стратегии национальной безопасности Российской Федерации была разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 2019 года № 254 Стратегия развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года [12].
В соответствии Стратегией развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года целями развития здравоохранения в России являются увеличение численности населения, продолжительности жизни, продолжительности здоровой жизни, снижение уровня смертности и инвалидности населения, соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий [12, п. 25].
В период пандемии, вызванной новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), главный удар пришелся на работников медицинской сферы. Поэтому никакие ограничения по прекращению работы, передвижению не коснулись медицинских организаций и медицинских работников [13].
Организацию работы медицинских учреждений в соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти [14, ч. 2 ст. 14]. В настоящее время таким органом является Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России). Основываясь на нормах своего Положения [15], Минздравом России приказом от 19 марта 2020 года № 198н в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 утверждены несколько порядков, алгоритмов действий, в том числе временный порядок организации работы медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь в амбулаторных условиях и условиях дневного стационара, в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 [16].
Указанным временным порядком руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья и руководителям медицинских организаций предписывается: приостановить проведение профилактических медицинских осмотров и диспансеризации; рассмотреть возможность переноса сроков оказания медицинской помощи в плановой форме; осуществлять выдачу направления на госпитализацию для оказания специализированной медицинской помощи в плановой форме исключительно лечащим врачом медицинской организации, выбранной гражданином для оказания медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также органом государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья. При этом допускается (в случае ухудшения эпидемиологической ситуации) привлечение врачей-специалистов по специальностям, не предусмотренным сертификатом специалиста или свидетельством об аккредитации специалиста, для оказания первичной медико-санитарной помощи пациентам с новой коронавирусной инфекцией COVID-19.
В результате не функционировали поликлиники и больницы, не перепрофилированные для госпитализации пациентов с новой коронавирусной инфекцией, фактически был остановлен весь плановый прием пациентов, страдающих иными заболеваниями, отменены плановые операции, которых больные дожидались длительное время, что нанесло непоправимый ущерб здоровью нации [17, 18]. В средствах массовой информации регулярно появляются материалы об отказах в лечении больным с иными (не связанными с новой коронавирусной инфекцией) заболеваниями, даже довольно тяжелыми [19, 20].
Несомненно, для решения вопроса с заболевшими новой коронавирусной инфекцией, необходимо было оперативно принять, в первую очередь, организационные меры, позволяющие не только перепрофилировать стационары и развернуть новые медицинские учреждения, но и сохранить плановый прием и лечение пациентов с иными заболеваниями. Ни Минздрав России, ни органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья с этой задачей не справились.
Попытки федеральных органов государственной власти хоть как-то стимулировать врачей и других медицинских работников решать возникшие задачи, не смогли переломить ситуацию. Система доплат за работу с инфицированными COVID-19 сложна и непонятна, непрозрачна и требует оформления многочисленных подтверждающих документов [21].
Учреждение новых государственных наград, предусмотренных исключительно для врачей и других медицинских работников [22], и массовое награждение ими не решило вопросы, связанные с нормальной организацией оказания медицинской помощи в государстве. Это становится ясно с началом второй волны заболеваний.
И если подобную неразбериху можно было оправдать в период так называемой «первой волны» распространения коронавирусной инфекции, то по прошествии полугода, во время очередной – второй волны вспышки распространения COVID-19, весьма сложно объяснить продолжающуюся путаницу в вопросах ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Рассмотрев действующие федеральные законы, касающиеся вопросов государственного управления, его эффективности при осуществлении мер по защите населения от распространения коронавирусной инфекции, приходим к следующим выводам:
1) в понятие «чрезвычайная ситуация» включено еще одно условие, позволяющее считать сложившуюся обстановку чрезвычайной ситуацией – распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, что безусловно обозначило сложность решения проблем с защитой населения от распространения инфекционных заболеваний, в частности от коронавирусной инфекции (COVID-19);
2) на федеральном уровне основными структурами, которые участвуют в процессе защиты населения от распространения коронавирусной инфекции, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы, возглавляемые главными государственными врачами Российской Федерации и по субъектам Российской Федерации, а также Министерство здравоохранения Российской Федерации. МЧС России как специально созданный федеральный орган исполнительной власти, который должен осуществлять государственное управление и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе при распространении заболевания, представляющего опасность для окружающих, не участвует в данной работе;
3) реальные решения о различных мерах, способствующих ограничению распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих (коронавирусной инфекции), принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, на основе рекомендаций главных государственных санитарных врачей по субъектам России, которые действуют в соответствии с нормами Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а с другой стороны, в соответствии с правами, предоставленными «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», не предусматривающими возможность ограничивать права и свободы человека и гражданина;
4) поскольку указанные федеральные законы не содержат перечня возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (карантинные меры не в счёт, так как карантин нигде не вводился), то на практике происходит повсеместное нарушение конституционных норм, не позволяющих вводить какие-либо ограничения при отсутствии установленной в федеральных законах возможности такого ограничения.
Вышеперечисленное свидетельствует о довольно низкой (если не об отсутствии) эффективности государственного управления в условиях распространения новой коронавирусной инфекции, что ставит под угрозу вопросы национальной безопасности, особенно безопасность личности.
